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界面新闻编辑 | 刘海川
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》（以下简称：《意见》）。意见提到，有效扩大社会保障覆盖面。其中，优化城乡居民基本养老保险缴费档次设置，合理确定缴费补贴水平，适当增加缴费灵活性，健全多缴多得激励机制。
该《意见》是自党的十八大召开以来，首次以中央文件的形式颁布的一项综合性民生政策。财政部社会保障司负责人葛志昊在国新办举办的新闻发布会上介绍，国家财政承担的城乡居民全国基础养老金月最低标准再提高20元，退休人员基本养老金也将适当提高。今年中央财政进一步加大补助力度，同时开展养老保险全国统筹调剂，超过3亿老年人将受益。
“《意见》从引导性视角出发，对民生保障问题进行了全面且系统的指导。”中国社会学会会长、中国社会科学院中国式现代化研究院院长张翼在接受界面新闻采访时表示，在养老保险领域，激发城乡居民缴费积极性并适当提高缴费基数，同步提升政府津贴水平并提高城乡居民养老保险统筹层次，是本次政策改革的关键方向。
帮扶作用有限影响个人缴费动力
城镇职工养老保险与城乡居民养老保险共同构成了我国社保基础养老体系的第一支柱。据相关数据显示，第一支柱覆盖约11亿人，基本对劳动适龄人口的全覆盖。
其中，城乡居民基本养老保险是专为未就业的城乡居民设立的一项基本养老保险制度，该制度由政府主导实施，允许符合条件的人员自主选择参保。其筹资模式融合了个人缴费、政府补贴、集体补助以及社会资助等多种方式，实行基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策。
根据财政部收支数据计算，当前城镇职工退休人员月均养老金3500元左右，而全国1.78亿人在领取城乡居民养老保险，领取待遇大约月均223元。
“城乡居民基本养老保险制度自设立以来，其筹资模式便借鉴了城镇职工基本养老保险制度，但在实际执行过程中，两者呈现出显著差异。”一位不愿具名的养老金融领域专家在接受界面新闻采访时表示，当前，多数参保人倾向于选择最低缴费档次，如每年缴纳200元，交满15年后就不再缴费。照此情形，参保人退休后每月能领取的养老金数额将十分有限。
“如果仅仅依赖城乡居民基本养老保险来维持生活，目前确实难以满足农村老人的基本生活需求。”中国农业大学人文与发展学院副教授，北京银安养老金融研究院常务副院长张栋此前在接受界面新闻采访时表示，农村老年人的生活来源往往更加多元化。他们中的大多数人拥有土地，土地养老作为农村传统的养老方式之一，扮演着重要角色。此外，传统的子女赡养模式依然是老年人生活的重要支撑。所以，在农村，老年人实际上是依靠多种渠道共同来维持其基本生活的，无法完全依赖养老金。同样，在城市中，城镇职工基本养老保险制度也难以完全满足老年人的生活需求。
界面新闻经梳理发现，除北京、上海等地区外，全国近九成省份的城乡居民养老保险缴费标准普遍较低，多在300元以下。其中，北京的居民缴费标准在全国省份中居于首位，其最低缴费档次为1000元；上海紧随其后，最低缴费档次为800元。
该专家也坦言，文件中提及的增强缴费灵活性，或许意在优化缴费档次的选择范围。比如，不再设定固定的缴费档次限制。然而，即便采取这样的措施，居民参与养老保险的意愿仍可能不会有明显提升。
尤其考虑到，在当前城乡居民基本养老保险制度下，居民个人所缴纳的资金都累积在个人账户之中，而这些资金并未开展市场化投资运营，仅按照一年期的记账利率来计算利息。实际上，这意味着这部分资金正处于不断贬值的状态。
不过，张翼认为，优化城乡居民基本养老保险缴费档次设置，适当增加缴费灵活性，旨在拓宽缴费区间，体现“多缴多补”政策，进而提高城乡居民缴费积极性。
多缴未多得，地方激励机制不足
张翼指出，城乡居民基本养老保险制度之下，主要面临统筹层次不高、缴费基数偏低以及地方政府财政提供的财政津贴不足等问题。
政府补贴方面，界面新闻注意到，尽管多数省份遵循“缴费越高补贴越多”的原则，但实际情况却是多缴未多得，这在一定程度上反映出政策并未有效激励居民多缴费。
值得注意的是，上述提到的多缴未多得，是增量意义上的多缴未多得。在总量和绝对值意义上，国际范围内基本是多缴多得，至少多缴不少得。
以广东为例，目前广东城乡居民最低缴费标准是180元、最高标准是4800元，共9个档次。广东省各级人民政府对参保人选择低档次标准（每年180元、240元、360元）缴费的，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准（每年600元及以上）缴费的，补贴标准不低于每人每年60元。这一补贴政策实际上在一定程度上反映了“多缴未多得”的情况。
此次《意见》提到，健全多缴多得激励机制旨在解决上述问题。张翼指出，在后续政策调整中，若各地方能够依据居民缴费额的一定比例来确定补贴金额，并使补贴金额随缴费额的增加而动态变化，将有助于达成鼓励多缴多得的政策目标。
另外，界面新闻也注意到，为改善城乡居民养老金总体待遇情况，近年来，党和中央多次提到进一步提高城乡居民基础养老金最低标准。
2025年3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中介绍今年政府工作任务时提出，完善社会保障和服务政策。其中，城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，适当提高退休人员基本养老金。此前在今年的一号文件中也对基础养老作出过规定，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金。
在今年全国两会上，张翼也提出，未来十年内，可以通过每年将个人基础养老金部分每月上调20元至30元的方式，达成城乡居民基础养老金“倍增”的目标。
据张翼粗略估算，从现在起到2035年，如果每年将居民养老保险的基础养老金部分的每月领取待遇标准提高30元，考虑到物价上涨等因素，到基本实现现代化时，我国城乡居民基础养老金部分领取标准将增加到每月近500元，再加上居民个人账户的资金积累，居民养老保险的待遇标准可以提高到600元以上。
“在这种情况下，农村老年人口可以依靠自家房前屋后种植的蔬菜自给自足，加上土地流转所得及偶尔的零工收入，来维持其基本的晚年生活。老年夫妇两人领取到的待遇，按照当前的不变价格计算，如果达到1200元左右，其基本生活就能够维持。”张翼说。
如何调整？
针对目前城乡居民养老保险存在的短板问题，张翼指出，应适度提高城乡居民养老保险的缴费基数，有条件的地方应率先完善养老保险体系建设，确保其与中国现代化进程、地方经济发展以及人民养老保险需求的变化相适应。在提高缴费基数的同时，相应提高政府补贴。
“具体改革措施需因地制宜、因时制宜。”张翼指出，在推进养老保险制度改革的过程中，应遵循如下原则：当经济环境稳健、财政收入有保障时，可适当加大改革力度；而若地方经济发展遭遇瓶颈，改革应更注重实际，秉持实事求是的态度。张翼称，要以逐年增长，小步快跑方式，随国力而改善农民到达退休年龄的领取待遇。
不过，另一位专家指出，当前城乡居民基本养老保险制度在投资结构以及制度设计的科学性方面，尚未实现根本性的转变。从实际情况来看，这类制度的管理成本偏高，参保人员所缴纳的金额有限，但管理这笔资金却需要投入大量的人力。
实际上，我们一直讨论的城乡居民基本养老保险制度，严格意义上讲，并不完全契合传统保险的定义。更确切地说，它更接近于多支柱养老保障体系中的“零支柱”。
这位专家表示，不少国家都设有类似的国民年金制度，像日本的国民年金，只要民众满足特定条件，就能领取这笔钱。而我国现行的制度，只是将领取对象限定为城乡居民。此外，还额外设定了参保满15年的领取条件。但在其个人看来，这15年的缴费年限要求，对于整个制度而言，实际意义并不显著。
缴费年限问题，历来很多专家学者进行讨论。农业农村部农村经济研究中心助理研究员王振振在文章《健全城乡居民基本养老保险缴费激励机制——2024年中央一号文件专题解读》曾提到，探索缴费年限基础养老金待遇奖励机制，对于连续缴纳城乡居民基本养老保险超过15年的参保人员，给予额外的基础养老金奖励。
“从制度合理性与实际效能的角度考量，对现有体系进行框架性的结构调整或许是更为明智的选择。比如可以借鉴国际上成熟的国民年金制度经验，将个人账户部分分离出来等。”上述专家表示。
然而，他也坦言，在短期内，这一整合过程或许会遭遇诸多挑战与难题。
因此，从长远规划的角度出发，考虑到当前居民养老保障体系中社会统筹与个人账户相结合的模式下，个人账户的作用尚未得到充分发挥，未来这两种模式有可能会逐步分离，以寻求更为高效与合理的养老保障机制。
